基于上文对于国内外流域治理方案和模式的分 析， 我国进行了各种有益的探索， 虽然有的取得了 短期效益， 但难以长期开展。 总体来说， 我国的流 域问题仍然十分突出。 在治理过程中， 往往出现多 龙治水或者 “环保不下水， 水利不上岸” 的局面， 导致行政效率低下， 部门之间协调困难， 水污染反 复等情况的出现。 2007 年， 太湖蓝藻爆发引发严重 的用水危机， 很大的原因就是各相关部门在常态化 水治理过程中相互推诿， 没有进行有效的水污染防 治， 也没有做好部门间的有效协调的结果。 正是在这种情况下， 无锡市委、 市政府立即进 行应急处理， 并于 2007 年 8 月 23 日， 出台了 《无 锡市河 （湖、 库、 荡、 氿） 断面水质控制目标及考 核办法 （试行）》。 文件中明确提出： 将河流断面水 质的检测结果 “纳入各市 （县）、 区党政主要负责 人政绩考核内容”， 各市 （县）、 区不按期报告或拒 报、 谎报水质检测结果的， 按 照 有 关 规 定 追 究 责 任。 这一创新举措， 就是 “河长制”。 河长制可以 看作是一种紧急情况之下的应急机制， 它的出现有 效地改善了水污染治理的问题。 一段时间内， 各地 纷纷效仿， 成为水资源保护和生态文明建设的首选机制， 形成一种 “河长上岗， 水质变样” 的共识。 而 且， 河长制逐渐由应急创新走向常态化机制 。 2014 年 3 月 21 日， 国务院新闻发布会上水利部准 备将河长制这一套完整的创新做法向全国进行推 广。 2016 年 12 月 11 日， 中共中央办公厅、 国务院 办公厅印发了 《关于全面推行河长制的意见》， 并 发出通知， 要求各地区各部门结合实际认真贯彻落 实。 自此， 河长制成为一种全国范围内普遍实施的 治水机制。 河长制作为一种有效的创新尝试， 就是由各级 党政主要负责人担任河长， 负责辖区内河流的污染 治理， 这样就明确了责任归属。 在有些地方还设立 市、 县、 镇、 村四级河长制， 从而实现了流域划区 治理的精准分割与全覆盖。 如此， 河长制有效调动 了各级各层次的行政力量， 大大提高了行政效率， 有效地促进了河流沿岸的可持续发展。
二、 河长制发展中的现实困境
河长制在其 10 多年发展推广中， 取得了一定 的成效， 各地根据辖区内河流的实际情况制定了针 对性的政策， 普遍实行 “一河一策”， 制定一系列 配套措施来管理队伍与管理经费； 沿河设置河长公 示牌， 提高公众对于河长制的认知程度； 建立流域 内全覆盖的管理层级， 将责任具体到镇村， 有效克 服碎片化治理问题， 等等。 但是， 河长制的 10 多 年发展尚不健全， 在其实际操作中， 仍然存在诸多 问题。
（一） 对行政权威的高度依赖
河长制的特点就是党政一把手担任河长， 在流 域的行政区域内， 具有最高的权威， 这也是河长制 取得成功的一大原因。 但是， 对行政权威的高度依 赖难以实现河长制的长效发展。 河长制的运作， 主 要是由 “河长”， 也就是党政一把手来负责河流治 理的各种事务， 自上而下向下一级 “河长” 作出要 求， 实现纵向协同， 并对辖区内整个流域负责， 有 的地方甚至实行问责 “一票否决制”， 迫使 “河长” 将各种大小权力集中在自己手里。 这种充满家长制色彩的一把手管理体制， 以权威为依托的等级制纵 向协同的基本特征没有改变， 即沿袭了权威的高度 依赖和信息的纵向流动， 因此在官僚制典型的强制 性协调特征上没有根本突破。 这样， 它也无法克服 以权威为依托的等级制纵向协同存在的逻辑悖反， 即用官僚制的看家武器突破官僚制， 用过时机制解 决今天面临的问题 ［2］。 当前河长制的发展， 还处于 推广发展阶段， 其实施过程中很多问题尚未显露。 也就是说， 在现今行政权威的高度依赖下， 纵向部 门之间的协调与横向之间的合作仍然可以实现行政 的高效率， 有效治理河流的水污染问题。 但是， 由 于当前社会的高度不确定性与高风险性， 会出现越 来越多的有关河流的公共问题， 且这些问题具有跨 域性与不可预知性。 而 “河长” 是地区的党政一把 手， 精力与能力有限， 且需要处理的事务繁多， 因 而难以集中精力来应对河流问题， 显得愈发力不从 心， 致使河长制未来可能走向平庸， 难以继续有效 治理水污染问题。
（二） 监督机制的不健全
目前河长制具有明显的权力制度特征， 河长作 为地方党委政府的主要领导人， 有权力自主决定是 否需要、 什么时间以及如何建立 ［3］。 由此产生了如 下几个问题： 谁来监督河长？ 监督机制由谁制定？ 考核标准依据什么、 谁来制定？ 是否向公众公布真 实的监督考核结果？ 等等。 河长制作为新兴事物， 缺乏对其进行监督考核的有效经验。 对河长开展监 督考核的部门， 也可能是从各地方、 部门抽调的人 员， 自然会出现下级对上级的监督考核， 由于我国 现行的科层制， 使得这种监督考核真实度较低。 大 多数是组织内部的自我监督与自我考核， 社会公众 对于结果不得而知， 并 形 成 了 以 “表 扬 和 自 我 表 扬” 为主的特征， 真正的 “一票否决” 几乎未见。 即使对外公布， 社会公众所看到的数据结果可能也 是经过修饰， 不具有可靠性， 如此成了一种皆大欢 喜的权力游戏 ［4］。 社会公众在河长的监督考核中， 完全不起任何作用， 社会监督遭到忽视。
（三） 协同治理的责任困境
在我国的水治理中的主体主要是环保部和水利部及其下属机构， 但是二者在实际工作中往往会出 现 “环保不下水， 水利不上岸” 的怪象， 致使水环 保长期效益低下， 责任相互推诿。 河长制的出现， 有效阻止了这种现象的发生， 其最大的一个特征就 是责任明确。 然而， 随着河长制的在全国各地的推 广， 最初的 “双河长制” 即由省、 市两级领导共同 担任河长， 发展如今三级、 四级河长， 河长制普及 到村， 形成了一张庞大的网络体系。 随着任务的层 层 分 解， 责任也愈加细化， 如 此 便 产 生 了 一 个 问 题， 随着协调者的不断增加， 协调者之间的协调又 成为制约协同效果的额外变量， 当协调者的协调问 题日益突出时， 部门间协同反而退居其次。 责任明 确的河长制， 演变成一条责任链， 责任链越长， 责 任越难追究。 另一方面， 河长制较好的处理了跨部 门、 跨区域的责任问题， 但是河长的这种责任意识是 来自外部的压力， 不具有持久的效力。 从 “经济人” 的角度分析， 作为河长的主要领导人， 有追求自身晋 升与提拔的内在激励， 周黎安教授在其论文 《中国 地方官员的晋升锦标赛模式研究》 中 明 确 指 出： “经济绩效是干部晋升的主要指标之一”， 因而发展 经济、 提高 GDP 成为河长的主要追求， 也是其所 承担的经济责任。 从而， 同一流域的不同区域河长 在治理中会出现协同的矛盾， 责任难以追究。
（四） 法律不完善
从本文开头不难发现， 国外各成功治水举措都 有与之配套的法律保障， 并明确规定了流域管理机 构的职责与权限， 而我国的治水机制尚缺乏法律制 度的保障。 河长制作为一种应急创新， 各地出台的 保障制度大多是政府行政法规、 暂行办法、 地方性 法规或者地 方 性 规 章。 在中央层面上有 《水 法》、 新修订的 《水污染防治法》 等等， 后者则有进一步 的规定： “县级以上地方人民政府应当采取防治水 污染的对策和措施， 对本行政区域的水环境质量负 责”； “国家实行水环境保护目标责任制和考核评 价制度， 将水环境保护目标完成情况作为对地方人 民政府及其负责人考核评价的内容。 我们发现， 虽 然现行的国家法律制度并没有直接规定 “河长制” 的具体内容， 但河长制设置与制定根本目标和指导原则与此不谋而合。 但是河长制作为新事物， 必然 有其特别之处， 旧有的法律规章不能完全明确河长 制的内容。 流域的治理， 是一个多元主体协同合作 的过程， 河长是最主要的主体， 社会公众也是必可 少的成员之一。 现行的法律制度一方面未能建立流 域统一管理和行政区域相结合的体制， 也没有指出 二者结合可能产生的矛盾， 而且还缺乏有效解决措 施； 另一方面， 未能以立法形式来保障社会公众在 整个流域治理中监督与参与的权力。
（五） 社会公众参与的冷漠
公民有序参与社会公共事务是现代公共治理的 基本要求， 公民参与流域治理属于公民有序参与的 重要方面， 对于提升流域公共治理绩效有重要意义 和作用 ［5］。 在我国水治理中， 社会公众一直处于边 缘地位， 鲜少参与到流域治理的决策与监督当中。 社会公众参与的冷漠既包括自身因素， 也有客观不 可控的原因。 水资源的利用与开发， 与社会公众息 息相关， 但是社会公众由于专业知识的缺乏， 即使 存在水治理的听证会也难以有效表达可用的意见与 观点。 另一方面， 我国政府管理体制具有 “条块结 合、 以块为主” 的特点， 这就使权利不对称、 信息 不对称被人为地放大 ［6］， 严重挫伤了社会公众参与 的积极性。 前文所赘述的法律不到位的一个重要表 现就是社会公众的参与权利得不到有效保障。 如美 国的环境公民诉讼制度中， 公民诉讼的起诉资格受 到的限制很少， 起诉事由可分两大类： 一是以包括 私人企业、 美国政府或其他各级政府机关在内的污 染源为被告， 主张其违反法定或主管机关核定的污 染防治义务； 二是以环境保护局长为被告， 主张其 疏于执行法定的非裁量性义务 ［7］。 在这方面， 我国 社会公众尚缺乏足够的法律意识， 难以以这种方式 去参与流域治理， 并且相关的法律保障不到位。