为贯彻落实土壤污染防治法关于“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定……认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”的规定，我部组织起草了《农用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。有关情况说明如下。
一、背景
土壤污染责任人认定涉及当事人的切实利益，涉及历史责任人认定等法律问题，是需要在实践中进一步探索的一个难点。
土壤污染防治法通过制度设计尽可能减少需要认定的情形，如鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。只有土壤污染责任人不明确或者存在争议的，才进行认定。
在制定土壤污染防治法过程中，全国人大提出，注意把握积极稳妥，扎实推进的原则。从我国土壤污染防治工作起步较晚，经验不多的实际出发，对有经验、看得准的，尽量细化；还需要继续探索积累经验的，在法律上为实践留下一定空间。这也是《办法》起草和制度设计需要遵循的重要原则。
二、编制过程
2018年12月，我部组织环境规划院启动《办法》编制工作。2019年1月，我部函请农业农村部、国家林草局、自然资源部分别推荐了部门联系人和专家参与《办法》编制工作。4月上旬，我部分别召开了法学专家座谈会，石油化工、有色金属、钢铁等有关行业协会及部分企业座谈会，研讨农用地土壤污染责任人认定的相关重点和关键问题，经反复研究形成《办法》初稿。4月底至5月初，召开农业农村部、自然资源部、国家林草局等部门座谈会和部分省（区、市）生态环境部门座谈会，进一步征求意见。5月，征求了农业农村部、自然资源部、国家林草局相关司局以及部内相关司局和直属单位意见，此后，经反复研究修改，于2019年8月30日报部长专题会审议通过《办法》征求意见稿草案，并进一步经修改完善形成征求意见稿。
三、主要内容
《办法》包括总则、启动与调查、审查与认定、其他事项、附则等5章32条。
第一章总则，包括目的依据、适用范围、责任人定义、认定管辖、认定分工、鼓励事项等。
第二章启动与调查，明确了启动情形、调查的组织、调查职责、技术鉴定、因果关系判定、无法确定责任人的情形、调查期限、调查报告内容等。
第三章审查与认定，明确了审查的组织和审查内容、审查后的处理、调查报告的批复等。
第四章其他事项，明确了陈述申辩、责任承担、归档保存、终止情形、纪律要求等。
第五章附则，包括不明确或有争议的情形、不合格农药化肥的定义、制定实施细则、认定费用、生效时间等。
四、重点问题的说明
（一）关于适用范围
《办法》第二条规定本办法适用于农业农村、林草主管部门会同生态环境和自然资源主管部门依法履行行政监管职责中，农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的土壤污染责任人认定活动，这也是当前农用地土壤污染责任人认定工作的重点。民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定，不适用本《办法》。
（二）关于土壤污染责任人的定义
1.关于责任人认定的溯及力
（1）关于工矿等活动造成的农用地污染
1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会令第二号公布试行的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第六条已明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏……已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理”。
因此，《办法》第三条规定了第一类土壤污染责任人，即1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法（试行）》生效后，排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等，造成农用地土壤污染，需要依法承担风险管控和修复责任的单位和个人。
从国际上看，在土壤污染责任人认定上溯及以往也是不少发达国家的做法，如美国对《超级基金法》生效前造成土壤污染的企业也要求承担责任。
（2）农药、化肥等农业投入品造成的农用地污染
《办法》第三条规定了第二类农用地土壤污染责任人，指生产、销售不合格的农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染，需要依法承担风险管控和修复责任的生产经营者；以及使用不合格的农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染，需要依法承担风险管控和修复责任的农业生产经营组织。
该类责任人认定仅追究2019年1月1日土壤污染防治法生效后的责任。主要考虑是《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“谁污染，谁治理”原则，适用于“企业、事业单位的选址、设计、建设和生产”，不包括农业活动。此外，从国际上看，也尚未发现有对农药、化肥导致的土壤污染溯及既往的案例。
2.关于是否区分合法和非法排污
（1）关于工矿等活动造成的农用地污染
土壤污染防治法生效后，工矿等活动无论是非法排污，还是正常生产经营过程造成的土壤污染，均应当承担土壤污染防治责任。
经综合考虑，《办法》第三条对于土壤污染防治法生效前工矿等活动造成农用地污染的土壤污染责任人认定未区分是否合法排污。主要考虑是：关于历史上是否合法排污的调查取证困难，实践中难以操作，由此可能导致很多历史遗留土壤污染无责任人承担，这难以令社会公众信服。同时，即使是正常生产经营活动造成污染的单位和个人，尽管没有明显的违法责任，但是其在污染的同时获得了经济利益，基于“受益者负担”的考虑，也应承担一定的修复义务。
（2）农药、化肥等农业投入品造成的农用地污染
《办法》第三条对农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染的责任人认定区分是否合法，即仅针对违法生产、销售和使用不合格的农药、化肥等农业投入品的情况。主要是实践中区分是否违法生产、销售、使用不合格农药、化肥具有可操作性。