美国大气排污许可证管理制度对中国的启示

摘要：许可证制度是美国实施固定源监管的主要工具,用于在环保部门和企业之间明确适用的大气污染防治要求,并对企业的合规执行情况进行确认。通过研究美国大气固定源监管排污许可证类型及要求、相关技术规定、监测记录申报要求等,提出中国在法律制度体系建设等方面可供借鉴的措施,对中国大气质量管理具有指导意义。

美国的经验证明，社会经济可以在政府实施强力的大气污染防治项目的同时保持健康成长。研究表明，美国大约花了10 年时间，于1955 年通过了空气污染控制法案，并于1990 年将空气固定源排污许可证制度写进清洁空气法案( CAA) 修正案，美国《清洁空气法案》于1990 年至2020 年间产生的公共卫生和环境效益超出其成本近30 倍之多，其中大约85%的效益可归功于造成细颗粒物污染的污染物水平的大幅降低。

近年来，江苏省人口数量快速增长、城镇化程度不断加深，由此带来了能源需求的大幅提高及其引发的大气污染问题。2015 年，江苏省年均PM2.5浓度为58 μg /m3，较2014 年和2013 年分别下降了12. 1%和20. 5%，但是全省和13 个地级市的PM2.5浓度仍然超出35μg /m3 的国家年均PM2.5浓度标准。在新的时代要求下，学习研究美国大气排污许可证实施制度对于改善江苏省空气环境质量具有重要的意义。

1 美国大气排污许可证类型及要求

许可证制度是美国实施固定源监管的主要工具，用于在环保部门和企业之间明确适用的大气污染防治要求，并对企业的合规执行情况进行确认。

美国大气排污许可证主要分为预建许可证和运营许可证两类。

1.1 预建许可证

在美国，新源审查项目( NSＲ) 要求固定排放源必须在建设施工开始前取得一项许可证，可以确保新建或改建的工业设备保持最大程度的清洁生产。新源审查许可证详细规定了新建或改建施工的许可范围、排放限度以及排放源的运行情况，侧重于控制污染物新增排放量。

新源审查许可证共有三种。由于自身情况的不同，排放源可能需要申请其中一项或多项许可证:

( 1) 在大气质量达到美国《国家环境空气质量标准》的地区，新建大型排放源或进行大规模改建的现存大型排放源必须申请“防止大气质量显著恶化( PSD) 许可证”; ( 2) 在大气质量无法达到美国《国家环境空气质量标准》的地区，新建大型排放源或进行大规模改建的现存大型排放源必须申请“未达标区域新源审查许可证”( NA NSＲ) ; ( 3) 不受PSD或未达标区域约束的固定排放源，可申请“非重点排放源新源审查许可证”。三种许可证的适用条件及主要排放要求见表1。

在美国，除特殊情况外，大部分新源审查许可证由州级或当地大气监管部门颁发。美国联邦环保署在有关的联邦法规中对新源审查项目的基本要求做出了严格的规定，各州可以根据其大气质量管理的实际需求制定独特的新源审查要求和执行程序，但必须达到或超过美国联邦环保署的要求。美国联邦环保署必须对州级实施计划( SIP) 中的这些程序进行审批。

1.2 运营许可证

在美国，《清洁空气法案》的Title V 要求大气污染物的主要排放源和一些其它的特定排放源申领运营许可证并按照其规定进行运营。运营许可证覆盖各州全部的主要排放源，此外，部分非主要排放源包括面源及有害废弃物焚化炉等也需要申请运营许可证。目前，在美国全国范围内大约有15 000 个主要排放源。《清洁空气法案》还要求这些持有“Title V许可证”的排放源至少每年按照许可证规定的要求进行合规认证，且必须定期更新运营许可证，一般为每五年更新一次。

运营许可证应包含并明确以下内容: 适用于该企业排放源的全部要求; 适用于该企业特定排放机组的全部排放标准、排放限值和平均值计算时段; 所有与排放标准相关的监测、申报、数据记录及测试方法以及该企业适用的其它合规执行要求; 适用于该企业排放源的其它运营限值、设备或实践方案要求; 关于企业负责人对其年度合规情况进行认证的要求; 根据排放量征收排污费的要求。应依照许可证项目的运行成本确定适当的排污费征收标准; 关于企业必须向环保部门报告违规行为的要求。此外，该项目应具备特定的机制，允许: 对许可证条款进行必要的修订; 将许可证提交政府部门和社会大众审阅; 以及在审批之前与可能受该排放源影响的下风方向相邻省市进行沟通和协调。