河长制：我国流域治理现实困境与创新趋势

摘 要： “河长制” 是我国流域治理的一种创新措 施， 不仅有效促进了河流生态及沿岸经济的可持续 发展， 而且也有利于实现政府间合作治理、 转变政 府职能、 明确流域治理的责任归属。 然而， 在河长制由应急机制转变为常态化机制的过程中， 出现了 过度依赖行政权、 监督机制不健全、 协同治理存在责任困境、 法律措施不配套以及公众参与度较低的 问题。 如何克服现阶段的困境， 以达到河长制的长效治理， 从而实现其快速健康发展， 需要从行政组 织网络、 加强社会监督、 健全法律体系以及鼓励公 众参与几个方面加以推进。

关键词： 河长制； 流域治理； 创新

流域治理历来都是我国社会发展绕不开的话 题， 各地各界围绕流域治理， 吸收借鉴国外先进的 流域治理经验，出现了多种多样的治理方式与机制， 但都难以实现良好的效果， 或者难以长期实行。 随着国家对于绿色 GDP 的追求， 流域治理愈 发成为各级行政部门的关注点， 但是政策往往难以 实现预期的效果。 其原因症结主要在于流域治理的碎片化， 致使流域治理的相关部门与行政区域难以 达成有效治理。 2007 年， 太湖水危机的爆发， 无锡 市启动应急措施， 河长制作为一种创新机制应运而 生， 并迅速取得了瞩目的成就， 很快成为各地效仿 的机制。 随着时间的推移， 河长制经历了 10 多年 的发展， 取得了明显成效， 但是治水所面临的环境 愈加复杂， 原先的一些举措在现今社会治水中所取 得的成效越来越小。 因此， 当下我们有必要加强对 河长制问题的研究， 从而加快我国治水制度与措施 的革新。

一、 河长制： 流域治理的应急创新

我国河流湖泊众多， 面临着许多水治理的问 题。 多年来， 政府部门一方面积极根据实际情况进 行流域治理， 另一方面又主动借鉴吸收国外先进的流域治理经验， 尝试从中发掘有效的措施来应对我 国的流域问题。

（一） 国外流域治理典型实践形式概要

流域治理一直以来受到世界各国的关注与重 视。当前，各国所采取的治理实践形式主要有以下 三种类型： 一是以田纳西河流域为代表的流域管理局形式。 1933 年， 美国国会通过了 “田纳西河流域管理法”， 成立田纳西河流域管理局 （以 下 简 称 TVA）。 这样， TVA 在法律上有了充分的保障， 并 对 TVA 所具有的职能和权力做出明确的规定， 从 而有效避开了流域跨域治理难的问题。 另一方面， TVA 具有高度的灵活性和自主性， 既具有政府的权 力， 又具有私营企业的性质。 TVA 的管理职能由具 有政府权力的机构———TVA 董事会和具有咨询性质 的机构———地区资源管理理事会来实现。 正是这样 严谨的制度， 造就了田纳西河流域治理的一个成功 范例。 二是以澳大利亚墨累———达令河为代表的流 域协调委员会形式。 1987 年 10 月， 澳大利亚批准 了 《墨累———达令河流域协定》， 进行流域整体治 理， 在治理过程中突出各州的协调配合。 治理主体 包括墨累———达令河流域部长级会议， 主要负责整 个流域政策的制定与方向的确定。 墨累———达令河 流域委员会和公众咨询协会， 负责政策的执行， 广 泛收集各方意见， 联 系 公 众， 就 决 策 问 题 进 行 咨 询， 及时向社会公布最新的研究成果。 并 于 1993 年出台具体法律， 明确了协议的法律地位。 三是以 英国泰晤士河为代表的综合性流域机构形式。 根据 1973 年的水法， 成立泰晤士河水务管理局， 在环境 部的管辖之下， 负责对泰晤士河流域进行统一规划 与管理。 积极培育公民环保意识， 建立政府与公众 的沟通桥梁， 减少政策实施的阻力。

（二） 国内流域治理的基本现状

在吸收借鉴国外流域治理经验的基础上， 我国 各地也进行了有益的尝试。 由于我国疆域广大， 河流湖泊众多， 各地流域的水情差别不一， 基于不同目标和思想指导下， 采取了各种各样的治理措施， 形成了各具特色的流域治理模式。 主要包括以下几 种： 一是以流域规划管理为主的宏观模式。 长江的治理采取流域治理与行政区域治理相结合的体制。 流域管理机构对整个流域进行宏观管理， 长江水利 委员会主要从事流域综合规划的编制工作， 并负责 流域规划实施情况的监督管理 ［1］。 二是以流域的宏 观管理与直接管理相结合的模式。 黄河的治理在体 制上与长江差异不大， 主要区别在于流域管理机构 与行政区域内的地方水行政部门共同进行黄河的流域治理。 流域管理部门根据黄河水情对黄河进行宏 观 规 划， 包 括 水 土 流 失、 水 资 源 分 配、 抗 旱 防 洪 等； 地方水行政部门则是根据黄河的整体规划， 进 行分级逐层管理。 三是领导小组模式。 淮河治理领 导小组负责整个淮河流域治理工作的开展， 领导小 组办公室实质上相当于一个非地方的水行政管理部 门， 办公室设在淮委水资源保护局， 通过领导小组 会议进行决策和监管。 显而易见的是， 二者之间如 果没有充足有效的协调， 则很容易产生矛盾， 并且 如果与中央主管部门缺乏良好沟通， 会导致政策举 措上下不一， 难以有效开展。 四是综合治理模式。 塔里木河采取综合治理的形式， 成立流域管理委员 会， 负责统一协调， 进行决策， 办公室设在塔里木 河流域管理局， 该局是塔里木河流域管理委员会的 执行机构， 行使流域水行政主管部门的职能。