河长制：我国流域治理现实困境与创新趋势

2016 年 12 月 11 日， 中共中央办公厅、 国务院 办公厅印发了 《关于全面推行河长制的意见》， 并 发出通知， 要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实， 至此， 河长制上升到国家层面， 成为全国范围 内普遍施行的制度。 全面推行河长制是落实绿色发 展理念、 推进生态文明建设的内在要求， 是解决我 国复杂水问题、 维护河湖健康生命的有效举措， 是 完善水治理体系、 保障国家水安全的制度创新。 随 着社会的发展， 河长制在未来的实践中必然会暴露 出越来越多的缺点和问题， 而我们只有结合现今出 现的困境与我国的特殊国情， 方能实现河长制的健 康发展。

（一） 优化行政组织结构， 构建跨区域、 机构 治理网络 一般而言， 复杂社会中的管理是以划分边界为 标志的； 虽然这些边界既是可以理解的有时也是合 适的， 但是以边界区分的组织看起来并不能对变化 中社会的、 政治的和经济的要求做出及时的反应， 因此要求公共机构跨越固有的边界。 河长制具有明 确 的 边 界 性， 因为它将河流断面水质的检测结果 “纳入各市 （县）、 区党政主要负责人政绩考核内 容。 同时它具有跨区域合作治理能力， 地处不同行 政辖区的河流是一个完整的生态系统， 分段治理固 然可以取得暂时的成效， 但河水污染易出现反复。 不同区域的河长应当明确辖区内各部门职责与目 标， 而且要加强上、 中、 下游的河流治理联动机制 的建设， 形成流域的整体治理， 从而有效及时应对 可能出现的突发情况。 对于流域内辖区有所损失 的， 应当给予相应的补偿。 另外河流的污染来自于 陆地， 在治水的同时， 要及时发现水污染的源头。 “环保不下水， 水利不上岸” 是行政组织之间分割 造成的， 因此奥图勒指出， 公共行政中许多问题不 能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理， 必 须涉及到跨机构之间的协作。

（二） 建立公开透明的监督平台， 加强社会监督 河长制具有明显的权力特征， 为了避免其滥用 权力， 降低在各项工作中出现流于形式和 “面子工 程” 等问题的可能性， 需要对现行的监督体制进行 完善。 充满利用互联网技术， 构建河长网上评议平 台， 形成一个全天候、 全范围、 透明公开的监督平 台， 这既利于社会公众对于河长及其相关主体工作的监督， 促使流域治理有效开展， 又能使河长及相 关主体在 “阳光下行政”， 增强其自律性。 上级部 门要定期进行明察暗访， 及时了解各河长所辖区域 河流治理情况， 对出现的问题予以相应处理。 河流 沿岸设立河长公示牌， 明确河长的职责、 任务与目 标， 并且标明监督电话， 自觉接受社会监督。 设立 专门性、 专题性的媒体栏目和新闻报道， 对河长履 职进行宣传和曝光， 并大力推行义务治水监督员、 志愿者队伍， 对各级河长履职作全方位全时段跟踪 反馈 ［8］。 如此， 形成官方与社会的双重监督， 从而 有效克服单方面监督存在的弊端， 改 善 河 长 制 运 行的行政生态， 使河长制成为一个开放的环境治理 系统。

（三） 构建健全的法律体系， 明确河长职责 河长制的发展需要配套法律的出台， 完备的法 律体系是流域一体化管理组织的支撑， 也是流域管 理政策实施的保证。 河长制的规定不能与我国现行 《水法》 相冲突， 在此基础上， 建立相应的法律规 范， 如： 流域规划制度、 流域环境影响评价制度、 流域水资源保护与分配制度、 流域产业发展制度、 流域生态补偿制度等 ［9］。 同一流域的不同区域的河 长， 可以制定本区域的政策， 也 即 “一 河 一 策”。 流域内治理中， 影响到上、 中、 下游政府经济效益 的 时 候， 应对其予以相应的经济或其他方式的补 偿。 具体来说， 一方面， 明确河长及其相关主体的 责任， 灵活规定他们的工作程序与要求， 并且公开 透明， 及时向公众公布最新情况。 另一方面， 在法 律的层面上， 对公民环境权利应加以明确规定， 适 度放宽设立环保组织的限制， 促进民间环保社团的 成立， 并鼓励环保组织的活动， 以便使整个社会的 权力架构发生变化， 发挥民间社团对企业污染行为 的制约作用 ［10］。 这样， 法律制度下的河长制才能 降低河长与企业利益合谋的可能性， 切实贯彻流域 治理的要求， 实现流域治理的目标。

（四） 鼓励社会公众参与， 拓宽参与渠道 河长制作为一个新兴事物， 在其发展中忽视了 社会公众参与的重要性， 拓宽和细化公众参与的渠 道和方式无疑会对整个流域治理产生积极影响。 一要提高社会公众的河流保护意识， 放宽民间环保社 团的建立要求， 使社会公众对于水资源与相关生态 保护形成内在价值观， 从而主动参与到河长制的建 设 中 去。 二 要 尝 试 “河 长” 进 社 区， 进 行 社 区 宣 传， 同时积极听取社区对于河长的意见与观点， 以 及对于环保的新观点。 三要与高校和科研院所展开 对口研究， 增强治水的专业性， 提高治水的效率与 水平。 最后要明确用法律来保障社会公众对于环境 的诉讼权利。 河流的清澈与污染都与社会公众的日 常生活息息相关， 能够真实反映政策落实的实际效 果； 而且对流域实时情况的了解， 相比行政机构， 社会公众具有不可比拟的优越性。 只有切实以法律 形式保障公民的诉讼， 才可以对政府机关和企业形 成强大的压力 ［11］。 这样， 社会公众的呼声才能真 正引起政府部门的关注， 高污染企业才能积极改善 技术， 减少对河流水体的污染， 从而实现流域的有 效治理。 河长制作为地方政府在应急情境下的一种制度 创 新， 实现了河水的清澈和岸边高污染企业的减 少， 充分证明了河长制是有效的机制。 河长制一方 面强调了地方行政长官对于流域环境的责任， 将环 境质量纳入政绩考核范围， 提高了地方政府的环保 意识， 从而有助于实现绿色发展方式和生活方式。 另一方面借助地方 “一把手” 的权力， 转变政府职 能， 有效地遏制部门间的互相推诿， 大大提高了治 水的效率， 降低了治水的成本。

总之， 河长制的成 功实践， 推动了各地流域治理的进程。 但是， 河长 制作为一种应急机制， 存在诸多不完善之处， 各地 在借鉴实践中出现了各种问题， 如行政权威的高度 依赖、 监督机制不健全、 法律不完善以及社会公众 参与的缺乏。 因此， 为了让河长制成为一项长久贯 彻的环境管理机制， 可行的对策是： 优化行政组织 结构， 构建跨区域、 机构治理网络， 消除 “多龙治 水” 的 弊 端， 切实提高政府领导干部的环保自觉 性， 主动反思政策设计与执行中的问题； 建立透明 公开的监督平台， 引入社会监督， 有效防止行政权 力滥用； 健全配套的法律体系， 明确河长职责， 规 范河长行为， 切实保障公民环境诉讼权利； 鼓励社会公众参与， 拓宽参与渠道， 积极宣传河长制及环 保知识， 放宽民间环保组织成立要求， 完善公众参 与机制， 达成全社会的环境保护共识。 如此， 形成 官民共治的良好社会氛围， 才能使河长制成为常态 化的流域治理机制。