环评单位和环评工程师的险区

《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》已于2019年11月1日正式实施。该《办法》及配套文件全面强化信用管理、通报批评和行政处罚等制度，将环境影响评价管理水平推上史无前例的高度，对环评行业有极为重要和深远的影响，在此做简单解读：

10种情形予以通报批评

1、评价因子中遗漏建设项目相关行业污染源源强核算或者污染物排放标准规定的相关污染物的

 

2、降低环境影响评价工作等级，降低环境影响评价标准，或者缩小环境影响评价范围的

3、 建设项目概况描述不全或者错误的

4、 环境影响因素分析不全或者错误的

5、污染源源强核算内容不全，核算方法或者结果错误的

6、环境质量现状数据来源、监测因子、监测频次或者布点等不符合相关规定，或者所引用数据无效的

7、遗漏环境保护目标，或者环境保护目标与建设项目位置关系描述不明确或者错误的

8、环境影响评价范围内的相关环境要素现状调查与评价、区域污染源调查内容不全或者结果错误的

9、环境影响预测与评价方法或者结果错误，或者相关环境要素、环境风险预测与评价内容不全的

10、未按相关规定提出环境保护措施，所提环境保护措施或者其可行性论证不符合相关规定的  

18种情形予以行政处罚

1、建设项目概况中的建设地点、主体工程及其生产工艺，或者改扩建和技术改造项目的现有工程基本情况、污染物排放及达标情况等描述不全或者错误的

2、遗漏自然保护区、饮用水水源保护区或者以居住、医疗卫生、文化教育为主要功能的区域等环境保护目标的

 

3、未开展环境影响评价范围内的相关环境要素现状调查与评价，或者编造相关内容、结果的

4、 未开展相关环境要素或者环境风险预测与评价，或者编造相关内容、结果的

5、所提环境保护措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准或者有效预防和控制生态破坏，未针对建设项目可能产生的或者原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施的

6、建设项目所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，所提环境保护措施不能满足区域环境质量改善目标管理相关要求的  

7、建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划，但给出环境影响可行结论的    

8、 其他基础资料明显不实，内容有重大缺陷、遗漏、虚假，或者环境影响评价结论不正确、不合理的

9、存在通报批评的10种情形之一，致使环境影响评价结论不正确、不合理

36种情形给予失信记分

1、 编制单位不符合本办法第九条规定（不得编制的单位）或者编制人员不符合本办法第十条规定（全职、持证）的

2、未按照本办法及生态环境部相关规定在信用平台提交相关情况信息或者及时变更相关情况信息，或者提交的相关情况信息不真实、不准确、不完整的

3、违反本办法规定，由两家以上单位主持编制环境影响报告书（表）或者由两名以上编制人员作为环境影响报告书（表）编制主持人的

4、 技术单位未按照本办法规定与建设单位签订主持编制环境影响报告书（表）委托合同的

5、未按照本办法规定进行环境影响评价质量控制的

6、未按照本办法规定在环境影响报告书（表）中附具编制单位和编制人员情况表并盖章或者签字的

7 、未按照本办法规定将相关资料存档的

8、未按照本办法规定接受生态环境主管部门监督检查或者在接受监督检查时弄虚作假的

9、受到通报批评的10种情形

10、受到行政处罚的18种情形

各编制步骤的处理处罚风险

序号—步骤—通报批—行政处罚

1、 评价因子——遗漏建设项目相关行业污染源源强核算或者污染物排放标准规定的相关污染物的——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的  

2 、工作等级——降低环境影响评价工作等级——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的

3 、评价标准——降低环境影响评价标准——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的

 

4 、评价范围——缩小环境影响评价范围——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的

5、 项目概况——建设项目概况描述不全或者错误的——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的    ——建设项目概况中的建设地点、主体工程及其生产工艺，或者改扩建和技术改造项目的现有工程基本情况、污染物排放及达标情况等描述不全或者错误的；

6 、环境影响因素——环境影响因素分析不全或者错误的    ——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的；

7、 源强核算——污染源源强核算内容不全，核算方法或者结果错误的——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的；

 

8 、环境质量现状——环境质量现状数据来源、监测因子、监测频次或者布点等不符合相关规定，或者所引用数据无效的——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的；

9、 环境保护目标——遗漏环境保护目标，或者环境保护目标与建设项目位置关系描述不明确或者错误的——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的——遗漏自然保护区、饮用水水源保护区或者以居住、医疗卫生、文化教育为主要功能的区域等环境保护目标的；

10 、现状调查——环境影响评价范围内的相关环境要素现状调查与评价、区域污染源调查内容不全或者结果错误的    ——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的——未开展环境影响评价范围内的相关环境要素现状调查与评价，或者编造相关内容、结果的；

11 、预测与评价——环境影响预测与评价方法或者结果错误，或者相关环境要素、环境风险预测与评价内容不全的    ——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的——未开展相关环境要素或者环境风险预测与评价，或者编造相关内容、结果的；

12 、环境保护措施——未按相关规定提出环境保护措施，所提环境保护措施或者其可行性论证不符合相关规定的    ——存在前述情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理的——所提环境保护措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准或者有效预防和控制生态破坏，未针对建设项目可能产生的或者原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施的。建设项目所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，所提环境保护措施不能满足区域环境质量改善目标管理相关要求的。

 

13、项目类型及其选址、布局、规模——    \    ——建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划，但给出环境影响可行结论的。

14 、其他—— \ ——其他基础资料明显不实，内容有重大缺陷、遗漏、虚假，或者环境影响评价结论不正确、不合理的。  

编制行为质量评价的界限模糊

一是“质量红线”不够清晰。

《办法》第八条规定了编制行为应恪守的质量红线，即“遵守有关环境影响评价法律法规、标准和技术规范等规定”。然而，这一规定比较模糊，“等”内和“等”外差别很大。各级环保部门出台的一些规范性文件如审批原则、区域整治、行业整治文件等对编制实务具有约束力，甚至直接决定了审批结果。这些规范性文件明显属于“等”外范畴。

如果将第八条解释为包含规范性文件等的“等”外内容，对于环评单位和工程师未免过于苛责。对于遵守了法律法规、标准和技术规范，但不符合规范性文件要求的编制行为，也以通报批评或行政处罚的方式处理，显然过重。如果采取不予批准、批评教育等处理方式可以达到使环评单位和工程师改正、维护环评技术服务市场秩序的目的，就不应“一刀切”地采用通报批评、行政处罚等处理方式。

从监管角度考虑，质量红线很大可能将向“等”外延伸，扩大评价编制质量的依据范围，以快速达到提高编制质量和审批效率的目的。

但从保护环评单位和工程师合法权益的角度考虑，将通报批评和行政处罚等手段限制在“等”内，综合运用不予批准、批评教育等手段处理“等”外问题，才是更加合理的。

二是部分概念模糊。

通报批评的情形中出现“描述不全”、“分析不全”、“内容不全”等用语。“不全”一词的具体含义没有作出规定。缺少一个字、一个词、一句话或者一段文字，是否都一律认定为“不全”，而不区分“不全”的具体程度？如果需要区分，那么何种程度的缺失可以认定为“不全”？

再如，“其他基础资料明显不实，内容有重大缺陷、遗漏、虚假，或者环境影响评价结论不正确、不合理的”将给予行政处罚。此系兜底条款，在具体适用时如何把握尺度？尺度把握不好，应当处罚的没处罚，不应处罚的处罚了，既不公平，也会导致环评单位和工程师无所适从。

三是对于笔误和错误没有区别对待。

笔误和错误是有本质区别的，两者过错程度也明显不同。笔者认为，对于能够识别出的笔误，且频次较低的，不应认定为“错误”从而适用通报批评和行政处罚的相关条款。然而《办法》并未对笔误作出相关规定，实务中的操作仍需拭目以待。

此外《办法》还有一些不完善之处，恐耽误各位时间，在此不赘述了。

环评单位和工程师如何救济

对于通报批评、行政处罚和失信记分，环评单位和工程师可以依法享有救济权利。这对于受到不当的、有争议的处理处罚决定的环评单位和工程师尤为重要。

《办法》第二十八条赋予了环评单位和工程师在受到通报批评和行政处罚之前于规定时间内作出书面陈述和申辩的权利。第三十三条赋予了环评单位和工程师在受到失信记分之前于规定时间内作出书面陈述和申辩的权利。除此之外，由于通报批评、行政处罚和失信记分均会对环评单位和工程师的合法权益产生影响，属于具体行政行为，环评单位和工程师如不服可依法提起行政复议和行政诉讼。

然而，行政复议和行政诉讼的对抗性较大、周期较长，显然不是快速有效的权利救济方式。充分运用陈述、申辩权利达到救济目的，才是最正确的做法。

行使陈述申辩权利时要注意三点。

一是时限。对于环境行政处罚，陈述申辩时限一般是收到事先告知文书之日起三个自然日内。通报批评和失信记分很大可能采用同样的时限。时限比较短，所以要求环评单位和工程师既要有陈述申辩的意识，又要快速行动。

二是内容。笔者在环境部门工作多年，处理过五百余起行政处罚案件，审核过二百余份书面陈述申辩，采纳率非常之低。这些陈述申辩普遍的特征有两个。第一，当事人洋洋洒洒数百上千字，大谈自己有多冤枉，但没有提供任何证据证明其陈述属实；第二，当事人提供了证据，但其主张的事实并不在法定可以从轻、减轻、免除处罚的范围内。所以，笔者郑重提醒：陈述申辩的内容既要提供证据支撑，也要有相关法律依据支持。我国三大诉讼法均有一句话：以事实为根据，以法律为准绳。各位可细细体会。

三是尽量争取听证。行政机关在作出具体行政行为前，可以依当事人申请而启动听证，也可依职权启动听证。目前生态环境部的相关规定只支持依申请启动。部分地区的法规或规章支持依职权启动，环评单位和工程师要注重从这方面寻找依据，争取环境部门依职权启动听证程序。由于听证是面对面的沟通，而且听证会上可以查阅环境部门收集的具体证据并进行质证，所以听证的效果一般来说强于书面陈述申辩。当然，如果没有争取到听证，那么充分运用好陈述申辩权利也是有希望纠正有关处理处罚意见的。