发达国家如何做污染场地环境监管

发达国家如何做污染场地环境监管

长期以来，我国化学品生产一直采用粗放型和高污染的方式，企业生产和使用化学品对周边生态环境影响严重，甚至在水源地等环境敏感区域也出现了重污染场地；近年来，苏州、武汉等地又相继发现重金属或持久性有机污染物（POPs）等类型的污染场地。污染场地问题已经引起了广泛关注，污染场地的环境监管和治理迫在眉睫。然而，我国污染场地监管面临着法律缺失、主体缺位、资金缺乏和技术不足等问题，急需学习研

究发达国家经验，为我国在“十二五”期间加强污染场地监督管理提供借鉴。

主要做法

污染者收益者责任共担美国于1980 年12 月颁布的《全面环境响应、赔偿和责任法》（即《超级基金法》），是污染场地治理方面最著名的法案之一，其颁布和实施对全球污染场地治理产生了重大影响。针对危险废物

引发污染场地的清理责任，该法案建立了一整套“严格、连带和溯及既往”的法律责任制度。在这项制度中，可能的责任主体被称为“潜在责任方”，包括危险废物产生单位的拥有者或经营者、排放或处置废物时的管理者、污染场地当前业主以及运输危险废物和进行处理处置的机构和个人等等，不论是否知情或者是否对场地污染负有实际责任，必须承担相应的法律责任。

在英国，污染场地修复资金实行等级责任制。该国《环境保护法》中明确规定，土壤污染清理整治费用主要由“适宜人”承担。责任主体分为两个层级，第一层级是向土地排放污染物的个人或公司，或是在知情的情况下容许污染行为发生的人；第二层级主要是当前土地所有者或业主。

原则上由第一层级人承担土壤污染治理责任，如果通过查访后，无从找出原始污染者，则由第二层级

人承担污染治理责任。

日本的《环境污染控制基本法》中规定了污染防治费用负担原则与财政措施，主要体现在“原因者负担”、“受益者分担”两个原则。按照原因者与受益者共同负担原则，为防止发生公害与实施自然保护而采取措施所产生的费用，一方面公平分担给相关企业，另一方面，也由措施实施后的受益者分担一部分，而政府和地方公共团体则相互协作，给予必要的财政支持。

分析上述规定，虽然美、英、日三国对有关责任主体的提法不尽相同，但无论是美国的“潜在责任方”、英国的“适宜人”，还是日本的“原因者”和“受益者”，本质上都体现了污染者与受益者共同承担治理责任这一理念。

制定土壤评估和修复标准美国《土壤筛选导则》由一系列促进污染场地评估和修复的标准化指南组成，其土壤筛选指导值并非是国家的修复标准，而是在《超级基金法》的指导下，对污染场地进行初步筛选，即用来确定是否需要开展进一步的“修复调查评估”和“修复可行性研究”，或不采取任何修复行动。

荷兰是欧盟成员国中最先就土壤保护专门立法的国家之一，其土壤修复标准非常典型。2008 年生效的《荷兰土壤质量法令》中设立了土壤修复目标值和干预值。其中，目标值表示低于或处于这个水平的土壤具备人类、植物和动物生命所需的全部功能特征，土壤质量是可持续的。干预值则表示超过该水平的土壤，其具备的人类、植物和动物生命所需的功能特征已经被严重破坏或受到严重威胁，必须接受强制干预。

在英国，污染场地修复资金实行等级责任制。

一般地，土壤筛选值建立在健康暴露和毒理学计算模型基础上。非阈值污染物（致癌物）的“可接受风险”用生命期增加的致癌风险表示，各国的风险值均在10 ～ 6和10 ～ 4之间。必须说明的是，对每一个国家而言，选择“可接受的”阈值是一个国家的社会经济学问题。在实际操作中，“10 ～ 6致癌风险”是在社会和经济对风险影响的可接受性的基础上，由决策者和科学家共同认可的具有可操作性的保守性阈值。

制定优先治理清单

加拿大共有3 万多处污染场地，美国有29万～ 40 万处。加拿大联邦污染场地行动计划、美国《超级基金法》以及《国家优先控制名录》（NPL）均规定要优先解决最高风险的污染场地。一般根据土壤污染对人体健康和环境形成的风险大小，采取基于风险的管理模式，首先降低人体健康风险，其次降低生态风险以及地下水污染风险，以降低成本，清理尽可能多的污染场地，并促进当地经济和社会发展。

基于风险管理的模式可制定不同的土壤管理对策，如对轻微污染区实施可持续管理政策，针对中高浓度污染场地实施修复政策。根据当前及今后土地利用情况（如住宅用地、商业用地、工业用地、农业用地或娱乐设施用地）进行风险评估，并制定相应对策，将风险控制在可接受的范围内，同时将土壤及地下水污染程度维持在较低水平。

欧盟委员会于2006 年9 月通过了一份关于土壤保护的专题战略草案，其中包含《土壤框架指令》草案。该草案要求欧盟各成员国防止土壤污染，制订污染场地清单，并修复已确定的污染场地。

此外，该草案还要求成员国采取措施以交流用于修复含有持久性有机污染物（POPs）场地的最佳技术。

完善法规政策鼓励修复再利用

以美国《超级基金法》为例，该法最初的推行导致了两个问题：一是由于美国环保署只需宣布某公司是“潜在责任方”，而不必说明违反什么法律，即可责令其清理污染场地，引起了数量惊人的诉讼；二是由于该法规定了严格的连带责任，污染地块在被业主遗弃后，往往没有人愿意再冒险购买，因而产生了大量废弃和闲置土地（即“棕色地块”）。为此，美国政府于2002 年颁布了《小规模企业责任减轻与棕地振兴法案》（以下简称《棕地法案》），依据场地再利用情况，以减税等优惠措施刺激私人资本投资，推动了再利用污染场地的优先修复。

同时，《棕地法案》在污染场地产权交易登记方面也有新扩展：《超级基金法》中认为污染场地的持有者应承担修复责任，但《棕地法案》允许不知情的购买者对拟购买的场地所在地的环境状况进行全面调查，从而在污染场地产权交易登记的环节合法规避《超级基金法》规定的法律责任。

我国污染场地管理现状

我国的土地产权所有制、金融信贷机制、责任追究的法律体系和信息公开机制等均与发达国家不同，发达国家的经验对中国的借鉴应因地制宜。责任方情况复杂目前国内已查明的高风险污染场地大多数为搬迁中的国有大型化工企业原厂址，其中部分企业已经破产清算，无力承担修复费用。部分企业改制重组，但改制时并未对场地污染问题进行说明，无法鉴定污染的主体责任。同时，个别企业在场地租期结束后，拒绝承担污染修复责任。权责关系不清、责任追究机制不完善等原因造成我国污染场地修复的责任认定机制面临一定的挑战。

金融信贷机制不规范

考虑到潜在的污染场地存在修复风险，发达国家在化工类高风险企业申请贷款、抵押以及市场许可的过程中会对标的地块进行风险分析，控制投资风险。但是，我国大型金融机构基本为国有，其投资方向受政策约束较强，不规范的风险承担机制决定了国内投资银行对污染场地的风险规避意识不强。

可接受的污染风险水平难界定在实际的环境风险评估工作中，“可接受的”风险阈值在一定程度上受到国家社会经济水平的影响。与欧盟国家不同，我国疆域广阔，土壤污染途径多，原因复杂，全国性的土壤环境背景调查尚不完善，可接受的污染风险水平界定难度很大。但是，目前我国正处于“退二进三”的城市改造时期，各省市大规模的工业企业集中搬迁，在没有全国统一管理要求的情况下，各地管理尺度不一，具有一定的潜在环境风险。

污染的不确定性易致数据误读土壤污染与大气、水的污染控制不同，土壤下污染情况的不可见性和不可预知性容易造成公众对污染场地数据信息的误读，在个别地区甚至引发群体性事件。同时，我国环境信息公开制度实施时间不长，公众对信息公开程序和内容了解不清晰，对专业数据和评价方法了解不够，容易造成公众对污染场地环境风险数据的误读。

政策建议

过去40 年，很多发达国家都实施了污染场地环境监管，取得了丰富的管理经验，也曾犯过代价高昂的错误。其经验和教训都值得我们充分学习借鉴。

完善相关政策标准尽管我国已有了初步的污染场地管理要求，但其针对性和可操作性仍亟待加强。一是应尽早将重金属、危险化学品及持久性有机污染物等高风险污染物列入我国《土壤环境质量标准》，完善指标体系，积极预防场地污染。二是应尽快建立完善相关管理制度，明确污染场地管理责任、投入和防治措施，切实做好污染场地风险控制。

合理分摊修复责任在明确污染者和受益者环境责任的同时，还需合理分摊经济责任，才能做到有效管理并预防新污染的产生。作为土地所有者，政府应建立专门机构负责场地治理资金筹措和使用监督，必要时承担部分经济责任。同时，将土地未来再利用的潜在收益提前到修复阶段预支，减轻财政压力，并促使污染场地的再利用和地区发展。此外，对于无主场地的修复，应合理划分中央和地方的事权、财权，建立共同修复责任制度。

明确优先治理清单

针对关键污染物建立污染场地国家档案，区分不同污染场地的环境风险水平，为风险分级和优先管理奠定基础，使有限的资金得到最有效的利用。建立污染场地数据信息库，根据不同风险等级和技术难度，选择合适的修复技术和管控措施，建立优先治理清单和技术指南。同时，建立完善的数据库系统，也有利于潜在污染场地的预防和监管。

建立基于风险管理的修复目标和方法首先，基于风险的管理原则，污染场地修复是以“适用性”作为目标的，即在已制定通用标准的情况下，其修复目标值应根据未来土地用途而定，而非必须将污染场地修复至可满足任何用途（全面修复）的程度。其次，国际经验表明，全面修复往往过于昂贵，合理的做法是优先对高

风险等级的污染场地进行修复，并对不同污染场地采取不同的措施，实现风险可控、技术可行、经济可承受三者的平衡。比如，对于受技术、经济等限制暂时或长期不能修复的污染场地，可以采用覆盖、封闭等工程控制手段，或土地利用控制、公告等制度控制手段，以及降低污染水平或限制暴露途径等其他措施，及时控制环境污染危害的扩散，降低环境风险和健康风险。

加强全过程监管

一是完善修复责任认定和突发事故处理机制，以加强污染预防和应急控制。二是建立污染场地产权交易的登记制度，明确必须在工业场地或其他潜在污染场地进行交易前开展环境风险评估。

要求确认土地所有者的权限、对污染现状的声明以及会对土地污染承担责任和义务的声明。三是通过建设项目环评和验收监督，控制污染场地修复工程的潜在环境风险及控制措施。

此外，也不应忘记加大宣传教育力度，以引导公众科学认识污染场地的危害，发挥公众参与的监督作用，形成全社会共同参与共同监督的社会氛围。

土壤下污染情况的不可见性和不可预知性容易造成公众对污染场地数据信息的误读，在个别地区甚至引发群体性事件。