《长江保护法》制定的若干问题

前不久，新华社授权发布十三届全国人大常委会立法规划共116件。其中《长江保护法》被列入第一类项目。

笔者认为，长江生态环境问题突出，除了执法不严，更深层原因在于：一是改革开放中因法制不健全导致历史环境问题越积累越多，越积累越严重；二是由于立法分割缺乏系统统筹造成的立法空白；三是现有的专门法律相互间衔接和协调也有不足；四是体制机制不顺造成出现一些谁都无权管、谁都不愿管以及部门间监管尺度和标准不一致等问题。

因此，《长江保护法》的制定需要以现实环境问题和上述立法问题为导向，体现特殊性规范要求和方法的综合性。这部法律的制定也是中国环境法律体系形成后，按照现实需要开展立法整合的一个应用立法创新试点。

1 立法的总体思路是什么？

关于立法定位，首先，应当定位为“保护”法，内容要以如何保护长江的生态环境展开。为了维护法律的衔接性，也要设立对长江流域开发利用的原则性或者宣誓性规定。

其次，以综合性调整为主。立法地位应当与《水法》《水土保持法》《农业法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》等专项法律一样，属于一般性法律，以《宪法》为根本遵循，以《物权法》等基本法律为立法指导，以《水法》《水污染防治法》等专项法律的规定为方法支撑。因此，要在相关的法条设立与其他法律衔接的立法指引接口，以体现其综合性和协调性。

关于立法目的，加强山水林田湖草、上中下游和水上、水面、水下、水底的综合协调管理，改善长江流域的总体生态功能，提升生态文明建设的绩效与水平。

关于立法思路，按照特殊的现实问题、特殊的立法目的、特殊的方法开展立法。

现在社会上有一种思维，那就是一出现问题，就习惯性地批评立法有问题。对于长江经济带出现的水资源、水生态、水环境、水安全问题，是执法不严造成的，可以完善配套的考核等机制，促进严格执法；是立法不健全造成的，要系统地梳理现有的法律有哪些方法上的欠缺，然后针对性地建立可操作的特殊方法，即以特殊的体制、原则、制度、机制、责任予以解决。

例如，基于不同区域不同发展定位开展差别化考核，解决一些生态保护区域以环境为代价追求GDP的问题；基于国有的自然资源资产产权，可以建立长江流域自然资产管理对山水林田湖草综合管理的模式，替代传统的一些监管方法。当然，把现有的法律调整方法予以整合，也是立法创新，体现立法的特殊性。

关于立法方法，为了保证实施力，建议以管区域、管行业为主，尽量依靠现有的专门法律管企业，为此可建立考核评价体系、执法和应急联动体系、综合监测体系，信息共享体系、流域空间规划和产业规划体系、统一和协调的司法体系等，不要复制《水法》《水土保持法》《农业法》《环境保护法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》等法律已有的规定，也不要全部推翻这些法律设立的法律制度另行设立全新的制度。为了保障实施效果，还要完善上述法律法规等，让它们发挥更好作用，在各自的调整领域打好生态环境法治基础。

2 建议围绕七方面加强立法设计

一是宣布国家关于长江保护的方针和政策。要解放思想，实事求是，确立保护优先、绿色发展，在保护中发展和在发展中保护的原则。

二是处理全局和属地的关系，即处理好流域生态建设、资源保护、污染防治的整体性和属地利益分配的关系，处理好流域监管和属地监管的关系，设立地方党委和政府决策的环境影响评价制度。

三是处理好上游、中游和下游的保护联动问题，从“三江源”到上海，从干流和一二级支流到大型湖泊，采取信息共享、市场准入、产业结构集聚规划、生态补偿、污染应急、水坝修建论证等措施。

四是处理好水量、水质和水生态的综合保护关系，水量、水质是根本，水源地保护是重点，水土保持是基础，生物多样性是保护成效的表征。

五是处理好工业、农业、服务业（交通等）的绿色化，城镇和乡村建设的绿色化。

六是协调流域的生产、生活、生态关系，把水、草地、湿地、国家公园连起来，防止生态碎片化。

七是体现地方立法的协同化与协调性，可以通过挂牌督办、中央环境保护专项督察等措施，提升权威，震慑地方保护主义；促进流域执法与地方执法的标准、尺度、方法的协同化，促进流域司法和守法的一致性。

3 具体制度建设上还有哪些考量？

在管理和监督体制方面，按照流域监管体制改革方案的要求，建议设立协调性议事机构长江保护委员会。办事机构设在生态环境部。同时建议设立单列的综合执法监察机构和监测机构。

为了防止部门监管分割和国家投资的重复化，提升监管的综合绩效，建议组建长江流域综合执法队伍，开展包括水资源、水污染、水生态、水运输、矿产资源开采等方面的综合执法；建议统筹开展长江水量、泥沙、水生态、水环境的综合监测，可考虑不要全盘推倒重新构建，毁掉已有的工作基础和优势。

另外，建议加强人大对长江流域生态环境保护的监督，要求政府、检察院、法院每年向同级人大常委会专门汇报综合保护的情况。

在制度建设方面，重点解决区域、行业、部门职责和工作的相互打通问题。

一是在信息共享方面，《土壤污染防治法》的制定为部门间信息共享树立了一个榜样，《长江保护法》应当有所作为，解决部门间水质和水量信息不共享的问题，解决上游、中游和下游的信息不共享问题。

二是对于有跨区域环境影响的工业园区的建设问题，要加强环境影响评价的区域沟通，加强区域特色产业的协调管理，如长江中下游水质中磷超标问题突出，主要是长江流域一些城市的磷化工产业集聚，历史遗留的磷石膏堆场存量巨大，新增的量也大，须从全流域的角度建立统一的规划管控制度和产业准入制度，予以规范解决。

在执法和司法方面，按照流域设立长江流域生态环境法院和综合执法队伍要解决的一个现实问题是，流域管辖和属地管辖的关系问题。流域分为一级、二级甚至三级、四级支流，管辖的范围往上溯源到底有多远才算科学，需要界定，否则一些省市县的生态环境执法和司法，基本上都属于流域监管机构，流域监管机构可能会忙不过来，管不了也管不好。

建议针对长江流域的一、二级甚至三、四级支流，采取分级监管和分级司法。

此外，要解决经费欠缺的问题，建议设立专项经费，如设立长江流域的公益保护基金，专门用于长江经济带的生态修复。还要建立流域地质灾害预防预报制度，提高保护的科学性。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

（常纪文）